کارکرد نهادهای اتحادیه دقیقا چیست و آیا مقایسه آنها با نهادهای ملی درست است؟ آیا پست‌های کلیدی که در چند ماه آینده تغییر می‌کنند، واقعا معادل پست‌هایی مانند رئیس‌جمهور یا نخست‌وزیر و وزیر خارجه اروپاست؟

ژان کلود یونکر در حال سخنرانی سالانه در پارلمان اروپا. رئیس کمیسیون شبیه به روسای دولت هر سال مهم‌ترین رئوس برنامه‌هایش را در سخنرانی سالانه به پارلمان ارائه می‌کند

اگر اتحادیه اروپا، یک کشور مستقل بود، این روزها خبرهای تحولاتش بازتاب خیره کننده‌ای پیدا می‌کرد چرا که بعد از انتخابات پارلمانی، تغییراتی اساسی در صدر این اتحادیه رخ می‌دهد و تکلیف پست‌های معادل رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر و اعضای کابینه روشن می‌شود.

به گزارش عصر ایران به نقل از بی‌بی‌سی، اتحادیه اروپا، یک کشور مستقل نیست و مخالفان همگرایی و تاسیس "ایالات متحده اروپا" در تمام این سالها در برابر گام‌هایی که در نهایت به تشکیل چنین کشوری منتهی شود، مقاومت کرده‌اند.

با این حال همگرایی و افزایش اختیارات این اتحادیه هرگز متوقف نشده است. ابتکار کلیدی طرفداران اروپای متحد، تشکیل نهادی است که علاوه بر پیچیدگی ساختاری، از عناوین ناآشنایی مانند "کمیسیون" یا "سرویس خدمات خارجی" استفاده می‌کند.

استدلال مبتکران این نهاد و اصرارشان بر استفاده از عناوین تازه و تا‌ اندازه‌ای گیج‌کننده این است که هیچ کدام از این نهادها در تاریخ حکومت‌داری مدرن وجود نداشته‌اند و به همین دلیل نیز عناوین متفاوتی در مقایسه با حکومت‌های ملی دارند.

منتقدان اما می‌گویند که این نام‌ها عمدا مبهم و ناآشنا انتخاب شده‌اند تا شهروندان را فریب بدهند و از مخالفت‌های بیشتر جلوگیری کنند.

کارکرد این نهادها دقیقا چیست و آیا مقایسه آنها با نهادهای ملی درست است؟ آیا پست‌های کلیدی که در چند ماه آینده تغییر می‌کنند، واقعا معادل پست‌هایی مانند رئیس‌جمهور یا نخست‌وزیر و وزیر خارجه اروپاست؟

کمیسیون اروپایی

ساختمان کمیسیون اروپایی که در شهر بروکسل، پایتخت بلژیک قرار دارد

کمیسیون نام اصلی‌ترین نهاد اجرایی اتحادیه اروپا و یکی از قدیمی‌ترین ستون‌های این اتحادیه است که می‌توان آن را با کابینه یک دولت مقایسه کرد.

این نهاد ۲۸ عضو دارد. هر یک از اعضا از یکی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا هستند. به همین دلیل وقتی بریتانیا از اتحادیه اروپا خارج شود، احتمالا تعداد اعضای کمیسیون هم به ۲۷ کاهش خواهد یافت.

کمیسیون در عین حال جنجالی‌ترین و استثنایی‌ترین نهاد اتحادیه اروپا نیز هست، چرا که وجود چنین نهادی با اختیاراتی که دارد، در تناقض مستقیم با حاکمیت ملی کشورهای عضو است.

بر اساس منطق سیاسی حاکم بر فلسفه اتحادیه اروپا، کشورهای عضو بخشی از اختیارات ملی خود را به یک نهاد بالادستی (فراملی) منتقل می‌کنند و قسمت بزرگی از این اختیارات، به کمیسیون اروپایی می‌رسد.

کمیسیون و ساختار اداری‌اش، نقش موتور محرک همگرایی اروپایی را نیز بازی می‌کند. اعضایش همیشه سیاستمدارانی هستند که به حمایت از اتحادیه اروپا شهره‌اند و از طریق این نهاد، ارتباط ارگانیک و درهم‌تنیده‌ای نیز با نخبگان طرفدار اروپا در سراسر کشورهای عضو پیدا می‌کنند.

یکی از این ۲۸ عضو به ریاست کمیسیون می‌رسد و بقیه هر کدام "کمیسر" یکی از حوزه‌ها می‌شوند؛ از حمل و نقل، تجارت، توسعه، امنیت سایبری، کشاورزی، علم و فناوری و آموزش و پرورش تا سیاست خارجی، حقوق بنیادین، امنیت اتحادیه و بودجه، همه حوزه‌هایی هستند که هر کدام "کمیسر" خودشان را دارند.

در واقع "کمیسر"‌های کمیسیون، نزدیکترین پست به "وزیر" در حاکمیت ملی است.

کمیسیون در برخی مسایل مانند تجارت و بازرگانی اختیارات کامل فراملی دارد و می‌تواند برای تمامی اعضا تصمیم بگیرد و از طریق سازوکاری که وجود دارد، تصمیماتش را به قانون تبدیل کند. اما در برخی حوزه‌ها نیز مانند امنیت، نظامی یا حتی سیاست خارجی، کمیسیون بیشتر تابع نظر دولت‌های ملی است.

رئیس کمیسیون

اورزلا فن در لاین که به عنوان جانشین یونکر معرفی شده است

با توجه به اینکه کمیسیون شبیه یک کابینه است، رئیس کمیسیون (که خود یکی از ۲۸ عضو کمیسیون محسوب می‌شود)، نقش رئیس کابینه یا نخست‌وزیر غیررسمی اتحادیه اروپا را بر دوش دارد.

نقش رئیس‌ کمیسیون نیز از زمان تاسیس این نهاد در سال ۱۹۵۷ میلادی تاکنون تغییر بسیاری کرده است، چرا که کمیسیون، دهه به دهه بزرگتر و قوی‌تر شده و اختیارات بیشتری را به دست آورده؛ بویژه بعد از جنگ سرد و پیوستن کشورهای شرق اروپا در سال ۲۰۰۴.

در سال‌های اخیر موقعیت رئیس کمیسیون به قدری مهم است که هر کمیسیون، در دوره پنج ساله فعالیتش، به نام رئیس کمیسیون شناخته می‌شود.

یعنی حالا که دوره ریاست یان کلود یونکر رو به پایان است، صحبت از پایان دوره "کمیسیون یونکر" است. پیش از آن هم "کمیسیون باروسو" (دو دوره) و "کمیسیون پرودی" قدرت را در دست داشتند.

یکی از قدرت‌های مهم رئیس کمیسیون، انتصاب مدیران این نهاد و برکناری احتمالی کمیسرهای عضو است. علاوه بر این وظیفه تعیین سیاست‌های پنج‌سال پیش‌روی اتحادیه نیز بر عهده رئیس و گروه کمیسرهای زیردستش است که به "کالج" معروفند.

علاوه بر این، کمیسیون اروپایی نقش فعالی نیز در قانونگذاری دارد و می‌تواند با ارائه لایحه به پارلمان، در تهیه "قانون اتحادیه اروپا" مشارکت فعال داشته باشد.

به دلیل نقش مهمی که رئیس کمیسیون بر عهده دارد، دولت‌های عضو همواره مایلند که در انتخاب آن نقش مستقیم ایفا کنند. این کار بر عهده نهادی دیگر به نام "شورای اروپایی" است که از روسای دولت‌های عضو تشکیل شده است.

در تازه‌ترین تحول، شورای اروپایی، سیاستمدار آلمانی "اورزلا فن در لاین" را برای جانشینی یان کلود یونکر انتخاب کرده‌ که اگر پارلمان اروپا آن را تایید کند، نخستین زنی خواهد بود که در تاریخ کمیسیون، ریاست این نهاد را برعهده می‌گیرد. او از میانه پاییز کارش را آغاز خواهد کرد.

رئیس شورای اروپایی

یکی از جلسات شورای اروپایی که در آن سران کشورهای عضو شرکت می‌کنند و به "نشست اتحادیه اروپا" معروف است

برخلاف رئیس کمیسیون که یک پست قدیمی است، ریاست شورای اروپایی پست جدیدی است که در سال ۲۰۰۷ ایجاد شد. ماهیت شورای اروپایی از بسیاری جهات با کمیسیون اروپایی فرق دارد و بیشتر نقش تشکیلاتی را بازی می‌کند که قرار است خیال طرفداران حاکمیت ملی را آسوده کند.

شورای اروپایی از روسای دولت‌های عضو تشکیل شده است. به همین دلیل برخلاف ماهیت فراملی کمیسیون، شورای اروپایی یک نهاد بین‌دولتی است و از این نظر منحصر به فرد نیست.

شورای اروپایی در ظاهر، نمونه نچندان هیجان‌انگیز نهادهای بین‌المللی است و می‌تواند شبیه به چیزی مانند اتحادیه آفریقا، اتحادیه عرب، شورای همکاری خلیج فارس و امثال آن قلمداد شود.

در عین حال یکی دیگر از پیچیدگی‌های اتحادیه اروپا این است که شورای اروپایی نیز نهادی است بسیار فراتر از دیگر نهادهای بین‌المللی، چرا که به شکل سیستماتیک بر مجموعه‌ای از نهادهای فراملی اتحادیه اثر می‌گذارد و وظیفه تعیین مسیر سیاسی اتحادیه را بر عهده دارد.

مارگارت تاچر، نخست‌وزیر اسبق بریتانیا در دهه ۸۰ میلادی در نقد اتحادیه اروپا گفته بود که طرفداران تشکیل کشور مستقل اروپا به دنبال این هستند که کمیسیون نقش کابینه و شورا نقش مجلس سنا را بازی کند.

علت اینکه شورا احتمالا می‌تواند شبیه به مجلس سنا به نظر برسد این است که در اختلافات میان کمیسیون و پارلمان، نقش میانجی را بازی می‌کند.

در چارچوب همین نهاد، شوراهایی از وزرای مرتبط کشورهای عضو نیز تشکیل می‌شود که نقش قابل توجهی در اجرای قوانین اتحادیه اروپا دارد؛ به عنوان مثال شورای وزرای خارجه یا شورای وزرای بازرگانی، خود نهادهای زیر مجموعه شورای اروپا هستند.

از سال ۲۰۰۷ که برای این نهاد یک رئیس انتخاب شد، برخی از گروههای بدبین به اتحادیه اروپا (معروف به اروپاگریز)، این پست را "رئیس‌جمهور" نمادین اروپا توصیف کردند، چرا که یکی از کارکردهای اصلی پست ریاست شورای اروپایی، نمایندگی اتحادیه در چشم دنیا و معرفی‌اش به عنوان رئیس دوفاکتوی اتحادیه بود.

از نظر پروتکل دیپلماتیک و مقررات اداری، عنوان رسمی دارنده این پست "Mr/Madam President" است که در فارسی، برای کسانی که ریاست حکومتی را در دست دارند، "آقا/خانم رئیس‌جمهور" ترجمه می‌شود.

در این مورد مشخص که از جمهوری اروپا خبری نیست، ترجمه فارسی عنوان اداری این پست چندان آسان نیست.

چنین سمت مهمی با رای مستقیم شهروندان اتحادیه اروپا انتخاب نمی‌شود بلکه اعضای کمیسیون اروپایی آن را بر می‌گزینند و طبیعتا آنها هم کسی را انتخاب می‌کنند که دلش برای اتحادیه اروپا بتپد و طرفدارش باشد.

دونالد توسک، نخست‌وزیر سابق لهستان از سال ۲۰۱۳ رئیس شورای اروپایی بوده و کمیسیون اروپا حالا شارل میشل، نخست‌وزیر کنونی بلژیک را برای جانشینی‌اش انتخاب کرده است.

مسئول سیاست خارجی

جوزپ بورل (ایستاده در چپ)کسی است که اگر در پارلمان تایید شود جانشین فدریکا موگرینی (نشسته در راست) خواهد شد

یکی از معروف‌ترین سمت‌های اتحادیه اروپا برای جهان خارج، مسئول سیاست خارجی است، چرا که نام کسی که سمت را به عهده دارد گاه حتی بیش از روسای شورا و کمیسیون در رسانه‌ها تکرار می‌شود.

یکی از دلایلی که منتقدان اتحادیه اروپا به نامگذاری سمت‌ها و نهادهای این اتحادیه مشکوکند و می‌گویند این عناوین، عمدا گمراه‌کننده انتخاب شده‌اند، همین سمت است. این سمت در متن "قانون اساسی اتحادیه اروپا"، "وزیر امور خارجه اتحادیه" بود.

اما قانون اساسی در نهایت به دلیل رای منفی مردم فرانسه و هلند در رفراندوم‌های مستقل، شکست خورد. مقام‌های اروپایی نیز قید ایده "قانون اساسی" را زدند و با بازنویسی مقررات ضروری بر سر "پیمان لیسبون" توافق کردند.

یکی از اصلی‌ترین تفاوت‌های "قانون اساسی" با "پیمان لیسبون" حذف ادبیاتی بود که می‌توانست به نگرانی ملی‌گراها برای تشکیل کشور اروپا، دامن بزند.

یکی از قربانیان اصلی هم سمت وزارت خارجه بود که نامش به "نماینده عالی اتحادیه در امورخارجه و سیاست‌های امنیتی" تغییر کرد؛ همان که در فارسی به "مسئول سیاست خارجی اتحادیه اروپا" معروف شده است.

از خاویر سولانا، تا کاترین اشتون و بعد فدریکا موگرینی، همواره کسانی که این سمت را در اختیار داشته‌اند، به دلیل مذاکرات دنباله‌دار هسته‌ای، در رسانه‌های فارسی‌زبان چهره‌هایی معروف بوده‌اند. در میان این سه تن، فدریکا موگرینی، به اندازه قابل توجهی بر وجهه و اعتبار این سمت نیز افزود و در ارتقای چهره "مسئول سیاست خارجی" نقشی عمده بازی کرد.

این مسئول، در واقع یک "کمیسر" است که در کمیسیون اروپایی یا همان کالج، به عنوان یکی از ۲۸ عضو حضور دارد. اما حساسیت فوق‌العاده‌ای که بر روی سیاست خارجی اتحادیه اروپا وجود دارد، وضعیت آن را از یک کمیسر معمولی، مانند بقیه، به یک سمت ویژه تبدیل کرده که همزمان با ویژگی‌های فراملی (به دلیل حضور در کمیسیون)، موقعیت بین‌دولتی نیز داشته باشد.

به همین دلیل، هرکس که مسئول سیاست خارجی است، در شورای اروپایی نیز عضو است و ریاست جلسات "شورای وزرای خارجه" را نیز برعهده دارد؛ یک موقعیت استثنایی که موجب می‌شود تا "مسئول سیاست خارجی" بین این دو نهاد اصلی در رفت و آمد باشد.

علاوه بر این، مسئول سیاست خارجی، درست شبیه به یک وزیر خارجه، ریاست تمام دیپلمات‌های اتحادیه اروپا را بر عهده دارد -از نمایندگان در نهادهای دیگر مانند سازمان ملل گرفته تا سفرای اتحادیه اروپا در کشورهای مختلف.

از آنجا که از نام "وزارت خارجه اتحادیه اروپا" در ساختار اداری خبری نیست، این نهاد خود یک عنوان جدید دیگر پیدا کرده: "سرویس اقدامات خارجی اروپایی" یا EEAS. این نهاد زیر مجموعه اتحادیه اروپاست که ریاستش با مسئول سیاست خارجی است و دیپلمات‌های اتحادیه اروپا، کارمند آنجا هستند.

همزمان مسئول سیاست خارجی، معاون رئیس کمیسیون نیز هست که اهمیت موقعیت و جایگاهش را بیشتر می‌کند.

شیوه انتخاب این سمت هم شبیه بقیه کمیسرها نیست. برای این پست ابتدا شورای اروپایی (سران کشورها) یک نفر را نامزد می‌کنند. رئیس کمیسیون اروپایی نیز باید این نامزد را تایید کند و با آن موافق باشد و پارلمان اروپا نیز (مانند باقی کمیسرها) به نامزد مورد نظر رای اعتماد بدهد.

بعد از فدریکا موگرینی، ژوزپ بورل، وزیر خارجه فعلی اسپانیا برای تصدی این پست انتخاب شده تا در پنج سال آینده، وزیر خارجه دوفاکتوی اروپا باشد.

رئیس پارلمان و رئیس بانک

ساختمان بانک مرکزی اروپا که مقر آن در فرانکفورت قرار دارد

دو تغییر مهم دیگر اتحادیه اروپا در سال ۲۰۱۹ (علاوه بر پارلمان جدید)، یک رئیس پارلمان جدید و همچنین یک رئیس جدید برای بانک مرکزی اروپاست.

در میان این دو سمت، رئیس پارلمان، اختیارات خارق‌العاده‌ای ندارد و بیشتر در مدلی شبیه به بریتانیا، وظیفه اداره جلسات پارلمان را بر عهده دارد. این پارلمان ۷۵۱ عضو دارد از ۲۸ کشورو فرهنگ‌ و زبان‌ مختلف که جلساتش، مانند پارلمان‌ها گاهی با اختلافات آتشین یا زد و بندهای سیاسی پشت پرده در هم آمیخته است.

در ظاهر رئیس پارلمان را نمایندگان پارلمان اروپا انتخاب می‌کنند اما به طور سنتی، این انتخاب زیر نفوذ دولت‌های عضو و اعضای شورای اروپایی است.

دیوید ساسولی که به عنوان رئیس جدید از روز چهارشنبه (سوم ژوئیه) کارش را آغاز کرد، یکی از کسانی است که نامش برای ریاست کمیسیون مطرح بود اما رقابت را به خانم فن در لاین باخت.

پست مهمی بعدی، ریاست بانک مرکزی اروپاست که وظیفه کنترل یورو را برعهده دارد و به همین دلیل، اهمیت ویژه‌ای دارد. یورو واحد پول رسمی اتحادیه اروپاست که در حال حاضر ۱۹ کشور از ۲۸ کشور عضو از آن استفاده می‌کنند.

بر اساس قانون اتحادیه اروپا نه تنها همه کشورهای عضو باید روزی از یورو استفاده کنند بلکه بودجه دولت‌های ملی نیز باید به شکل مشترک تعیین شود.

همگرایی بودجه شاید دشوارتر از آن است که فعلا چشم‌اندازی برایش دیده شود اما یورو در مهم‌ترین کشورهای اتحادیه اروپا با اقتصادهای محوری و بزرگ مانند آلمان و فرانسه استفاده می‌شود و هرگونه سیاست پولی در ارتباط با یورو برای این کشورها بسیار مهم است.

رئیس بانک مرکزی را کمیسیون انتخاب می‌کند اما این انتخاب بدون مشورت با کشورهای حوزه یورو رخ نمی‌دهد و در نهایت پارلمان نیز درباره این انتخاب نظر می‌دهد.

انتخاب جدید بخوبی اهمیت این پست را نشان می‌دهد: کریستین لاگارد، رئیس کنونی صندوق بین‌المللی پول که یک اقتصاددان نیست اما سابقه درخشانی در عالی‌ترین سطوح مدیریت اقتصادی دارد.